“守成补缺图渐进，内修外放谋远长”。2021年是疫情之后渐进回归正常化的第一年，也是中国“十四五”开局之年。面向2035年远景目标，2021年两会的核心看点不仅是疫后临时性政策的平稳过渡，更是为构建“双循环”新发展格局做出的针对性部署。基于两会《政府工作报告》中安排的八项重点工作，我们认为，“守底线、补短板、谋长远”是2021年政策的核心逻辑。具体来看，“守底线”意味着发展目标由“量”到“质”，一方面淡化增速门槛，关注发展质量，另一方面政策不急转弯，经济稳中求进；“补短板”标志着发展重心由宏观转向微观，包含扶助小微常态化、稳定就业基本盘、提升长期幸福感三个维度；“谋长远”蕴含着发展时空由近及远，一方面着眼2035年远景目标，实现经济均衡发展，另一方面在双循环新格局下，推动更高水平开放。

　　守底线：发展目标由量到质

　　淡化增速门槛，关注发展质量。与2020年在新冠疫情特殊背景下取消经济增速目标不同，2021年的政府工作报告就GDP增长重新设置了“6%以上”的目标，这一目标的设定既有明确“增速有底线”的内涵，也为增质导向的发展考核预留出空间。我们认为，经济增长的目标没有因为2020年的低基数而刻意调升，不仅保持了对于潜在增长水平的认知连续性，更是“十四五”开局之年开启全面深化改革、淡化增速要求的标志。从转型意愿的角度，设置相对“易于完成”的目标有利于各级政府和机构将注意力更多投入到调结构的长效改革上，例如此次两会集中强调的“开展要素市场化配置综合试点改革”、“深化财税金融体制改革”、“深入实施国企改革三年行动”等，从而持续增强区域经济发展的动能和活力；从转型能力的角度，从增速上适当降低短期门槛也有助于逐步减少地方政府对土地财政及某些高耗能产业的依赖，进一步推动房地产市场长效调控机制的建立、地方产业升级转型、能源结构优化，以确保“房住不炒”、“碳达峰”等长期政策目标切实落地。

　　政策不急转弯，经济稳中求进。

　　2021年是一个长短周期交叠的特殊时点，全球经济呈现出“强反弹和弱复苏相结合”的复杂特征，保持政策定力、平抑外部影响、引导市场预期尤为重要。政府工作报告对此给出了清晰的政策指引，“积极的财政政策要提质增效、更可持续；稳健的货币政策要灵活精准、合理适度”。“提质增效”的要求是对2020年政策的延续，意味着2021年财政政策的操作上会更加精准化，支出仍然优先落在高质量发展的重点领域，例如本次报告中所强调的“优先支持在建工程，继续推进‘两新一重’建设，政府支出向民生项目倾斜”等；“更可持续”意味着在保持对经济恢复必要支持的基础上，财政赤字规模适度下调，本次报告中提出的财政赤字率（3.2%）与专项债规模（3.65万亿）相比2020年有所降低，但仍高于疫情之前的年份；“灵活精准”主要体现为货币政策对于小微企业的精准滴灌，本次报告指出今年将“延续普惠小微企业贷款延期还本政策，加大再贷款再贴现支持普惠金融力度，维持大型商业银行普惠小微企业贷款30%以上的增速”；“合理适度”则意味着保持流动性合理且充裕、保持宏观杠杆率基本稳定，谋求恢复经济与防范风险之间的平衡。上述宏观政策方向展现出适当收缩预留空间、精准发力保持延续性的政策搭配，有助于中国经济在2021年稳中求进。

　　补短板：发展重心由宏入微

　　扶助小微常态化。百年未有之大变局下，世界经济K型分化日趋严重，全球民粹主义泛滥，更凸显出发展重心从宏观向微观转移的重要性。淡化GDP增长目标，转而强化对民生的关切、对微观的呵护、对全面发展问题的统筹，是“十四五”规划对于全球格局变化和新冠疫情冲击的回应。中小微企业与个体工商户是受疫情冲击最直接的市场主体，此次政府工作报告也针对小微企业延续了阶段性的减税减费与普惠金融政策：一方面，通过建立常态化财政资金直达机制并扩大范围，将2.8万亿元中央财政资金纳入直达机制，为市县基层惠企利民政策修渠引流，提供财力支持；另一方面，通过普惠贷款等金融手段，精准对接小微企业融资需求，并继续执行减税降费政策，将小规模纳税人增值税起征点从月销售额10万元提高到15万元，中小企业宽带和专线平均资费再降10%。

　　稳定就业基本盘。

　　稳就业是保民生的前提。尽管受到疫情冲击，2020年中国城镇新增就业仍然达到1186万人，比900万人的预期目标多286万人，城镇调查失业率也从2月的历史最高点（6.2%）稳步回落至年末的5.2%，这一来之不易的成果背后是“六稳”、“六保”等举措对微观个体的持续呵护。2021年两会，“稳就业”作为“六稳”之首再次被放入第一大任务中，彰显了2021年宏观政策稳字当头、稳中求进的思路。政府工作报告提出，“2021年城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率5.5%左右”，这两项目标设定不仅与疫情前的2019年持平，后者也体现出与“十四五”期间“将城镇调查失业率控制在5.5%以内”目标之间的内生联系。

　　提升长期幸福感。

　　经济发展带来的民生改善是社会稳定与繁荣的基石，而住房、健康、养老则是民生议题中的核心关切，也是居民长期福祉的重要组成部分。对于房屋的购买力是国际主流居民幸福指数的重要指标之一。为了保障居民住房需求，此次两会进一步细化“房住不炒”的政策思路，提出要“切实增加保障性租赁住房和共有产权住房供给，规范发展长租房市场，降低租赁住房税费负担”。在提高房屋供应量的同时，政府工作报告也明确了“新开工改造城镇老旧小区数目将达到5.3万个”（2020年为3.9万个），并将切实提升县城公共服务水平和宜居度列为保障群众基本住房需求之外的隐含政策目标。在健康与养老方面，此次两会也分别制定阶段性目标，提出“2021年居民医保和基本公共卫生服务经费人均财政补助标准分别再增加30元和5元”，并推动基本医保省级统筹、门诊费用跨省直接结算；“十四五”期间，基本养老保险参保率也要提高到95%，人均预期寿命再提高一岁。相对于“易于完成”的增长目标，更加严苛和高标准的就业目标、民生目标和普惠金融目标，显示出中国将经济发展重心下沉的决心。

　　谋长远：发展时空由近及远

　　着眼现代化目标，实现经济均衡发展。面向2035年远景目标，从注重“量”和“速”的增长转变为强调“升维发展”，是“十四五”期间中国经济的主基调。我们认为，科技创新、绿色转型、乡村振兴是本次政府报告中助力和实现升维发展的三个主要抓手。第一，科技创新驱动高质量发展。在“十四五”规划纲要草案中，无论是在回顾“十三五”还是在展望2035年远景目标时，科技实力始终与经济实力、综合国力相并列，科技创新对于中国未来中长期发展的引领性作用可见一斑。此次两会进一步强调“促进科技创新与实体经济深度融合，协同推进数字产业化和产业数字化转型”，表明“十四五”期间数字经济发展将是中国经济规划中重要的关切点，也将成为未来现代产业体系中核心竞争力的主要来源之一。第二，绿色转型助力可持续发展。继去年9月习近平主席在联合国大会上提出“碳达峰、碳中和”目标后，12月的中央经济工作会议明确将该目标列为2021年八大重点任务之一。今年两会也进一步要求“扎实做好碳达峰、碳中和各项工作，制定2030年前碳排放达峰行动方案”。这一宏大目标后续也将配套出台一系列产业政策，并将深刻影响能源与产业结构，为清洁能源、绿色制造等行业创造投资机遇，在展现中国应对全球气候变化大国担当的同时，助力中国经济长期可持续发展。第三，乡村振兴推动协调发展。从2月25日召开的全国脱贫攻坚总结表彰大会提出“乡村振兴是实现中华民族伟大复兴的一项重大任务”，到此次两会进一步强调“做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”，都表明乡村振兴有望成为接下来一段时间的重点工作。我们认为，乡村振兴战略将有效释放广大农村地区的消费潜力，是实现内需倍增的保障，也将助力中国城乡协调发展。

　　双循环新格局下，推动更高水平开放。

　　2020年，“逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”是市场热议的中国宏观政策焦点。2021年的政府工作报告也对双循环下的“高水平对外开放”做了进一步阐释。在总体定位上，高水平对外开放强调“更大范围、更宽领域和更深层次”；在具体行动上，高水平对外开放的近期重点在于推动RCEP协定尽早批准实施、中欧投资协定尽快签署生效，以及加速中日韩自贸协定谈判进程和积极考虑加入CPTPP协定等。我们认为，上述多双边和区域经济合作具有重要的长期宏观影响：一方面，在这些协定的框架下中国在多数行业的市场准入方面做出了高水平开放的承诺，将高水平和互惠的市场准入作为双向适用的规则，不仅体现了中国在双循环背景下与全球分享十四亿人口大市场发展红利的积极态度，也有助于国外优势产业增加对华投资，提供高质量的商品和服务；另一方面，在公平竞争、国企改革、透明与合规等方面，国际贸易协定的严格标准将倒逼中国产业升级和投资环境改善，也将释放“鲶鱼效应”以激发市场活力，提升要素配置效率。在RCEP和中欧投资协议所搭建的高水平开放基础上，未来中国有望在“地缘情感”和价值链重构的背景下进一步深化全面经济金融的区域合作，并通过区域经济一体化来推动更高层面的全球化发展。

　　（作者：工银国际研究部 程实博士 王宇哲博士 高欣弘）

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